當前我國水價(jià)改革正處于關(guān)鍵突破期，如何將已建立的水價(jià)制定政策框架落到具體實(shí)踐中是一項挑戰。

水價(jià)是促進(jìn)節水和加強水資源管理的有效手段，也是充分發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中決定性作用的具體體現。但作為經(jīng)濟措施，水價(jià)政策受到諸多因素影響，從而影響改革成效。

水資源具有多重屬性，因此其配置和管理不能僅面向單一的經(jīng)濟政策和目標，而是需要同時(shí)兼顧眾多社會(huì )目標和生態(tài)環(huán)境保護目標。一般來(lái)講，如果以經(jīng)濟效益優(yōu)先來(lái)配置水資源，社會(huì )支付能力、企業(yè)財務(wù)可持續性和生態(tài)環(huán)境可持續性往往會(huì )成為問(wèn)題;成本回收保障了企業(yè)財務(wù)可持續，但可能導致公眾無(wú)法承擔、資源配置效率不高，而保障低收入群體的供水和用水是社會(huì )關(guān)注的問(wèn)題;缺水、環(huán)境污染和生態(tài)系統的價(jià)值和損失需要生態(tài)環(huán)境目標來(lái)體現。因此，在理論和現實(shí)上，制定兼顧社會(huì )公平、資源配置效率和生態(tài)環(huán)境可持續的水價(jià)政策十分困難，水價(jià)改革的政策選擇實(shí)際上是這些目標的協(xié)調、平衡和妥協(xié)，以及這些目標在不同時(shí)期的政策優(yōu)先性的體現。

我國水價(jià)改革歷程

改革開(kāi)放以后，我國水價(jià)改革經(jīng)歷了一個(gè)漫長(cháng)過(guò)程，至今仍未結束。

早在20世紀80年代初，我國已經(jīng)認識到水價(jià)問(wèn)題的根本是定價(jià)原則和方法。為應對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展而導致的缺水問(wèn)題，華北地區的山西、北京、河北和天津等省(直轄市)先后開(kāi)始征收水資源費或征收資源屬性的收費。1984年國務(wù)院要求通過(guò)取消包月制、推行計量和計量收費等推進(jìn)城市水價(jià)改革，促進(jìn)節約用水。1985年，國務(wù)院發(fā)布《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》，明確規定了成本構成、成本回收和差別定價(jià)等水價(jià)制定的原則和方法，解決了可持續水價(jià)形成機制的基本問(wèn)題。1988年《中華人民共和國水法》提出建立水資源有償使用制度，從法律上明確了水資源費的征收。

20世紀90年代，受建立完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的政策驅動(dòng)，我國全面提速水價(jià)改革。1995年水利部提出建立合理、完善的價(jià)格管理和收費體系。1997年國務(wù)院印發(fā)《水利產(chǎn)業(yè)政策》，要求全面征收水資源費，合理確定供水服務(wù)的價(jià)格，促進(jìn)水利產(chǎn)業(yè)化。在城市水價(jià)改革方面，1995年《城鎮供水條例》和1998年《城鎮供水價(jià)格管理辦法》明確了國際通行的水價(jià)制定原則、結構和程序，指導了我國此后幾十年的城鎮水價(jià)改革。進(jìn)入21世紀，在完善水價(jià)的法律框架以后，我國開(kāi)始全面推進(jìn)水價(jià)政策的執行和實(shí)施，但改革過(guò)程十分艱辛，政策目標也沒(méi)有很好實(shí)現。2003年，我國出臺《水利工程供水價(jià)格管理辦法》，替代1985年的《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》。2006年，《取水許可和水資源費征收管理條例》頒布實(shí)施，補齊了我國國家層面水價(jià)法律框架的最后一根支柱。伴隨法律框架逐步完善，我國全面推進(jìn)水價(jià)政策的執行、落實(shí)和改革。2000年，原國家計委、水利部和建設部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于改革水價(jià)促進(jìn)節約用水的指導意見(jiàn)》，要求發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，促進(jìn)節約用水，保護和合理利用水資源;并充分體現供水的商品價(jià)值，使水價(jià)達到合理水平。2004年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)水價(jià)改革促進(jìn)節約用水保護水資源的通知》，要求擴大水資源費征收范圍，提高水利工程供水價(jià)格和污水處理費，加快推進(jìn)居民生活用水實(shí)行階梯式計量水價(jià)制度，以建立充分體現我國水資源緊缺狀況，以節水和合理配置水資源、提高用水效率、促進(jìn)水資源可持續利用為核心的水價(jià)機制。2009年，國家發(fā)展改革委、住房城鄉建設部印發(fā)《關(guān)于做好城市供水價(jià)格管理工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求重點(diǎn)緩解污水處理費偏低的問(wèn)題，并充分考慮社會(huì )承受能力。2013年，國家發(fā)展改革委、住房城鄉建設部印發(fā)《關(guān)于加快建立完善城鎮居民用水階梯價(jià)格制度的指導意見(jiàn)》，要求全面實(shí)行居民階梯水價(jià)制度。2018年，國家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于創(chuàng )新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機制的意見(jiàn)》，推進(jìn)建立有利于節約用水的價(jià)格機制。

1980年以來(lái)，我國水價(jià)改革經(jīng)歷了理論和實(shí)踐同探索的過(guò)程。在理論層面，我國已經(jīng)建立了全面、系統和先進(jìn)的水價(jià)制定政策和工具框架，可有效應對、處理和實(shí)現各種政策目標。在實(shí)踐層面，我國水價(jià)政策受水行業(yè)外部和內部各因素影響，長(cháng)期以來(lái)，改革路徑和目標不確定，處于不斷調整的過(guò)程中。宏觀(guān)方向上，水價(jià)改革的重點(diǎn)在經(jīng)濟、社會(huì )和生態(tài)環(huán)境目標之間擺動(dòng);具體政策上，伴隨著(zhù)價(jià)格水平上升，水價(jià)改革的重點(diǎn)已逐步從服務(wù)收費向資源和環(huán)境收費演變，但服務(wù)收費的改革并沒(méi)有完成。同時(shí)，水價(jià)改革的實(shí)踐與改革的政策目標不一致，外部的經(jīng)濟和社會(huì )因素，如CPI等，持續不斷地影響水價(jià)改革的步伐;而水行業(yè)內部的成本回收和水資源短缺并沒(méi)有較好地反映出來(lái)。

關(guān)于水價(jià)改革的建議

中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益。十六字治水思路明確要求充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，落實(shí)節水優(yōu)先戰略，這為水價(jià)改革提供了新的方向。

改革水資源有償使用制度，全面推行水資源稅征收

實(shí)施水資源費改稅，有利于提高用水效率，優(yōu)化用水結構，促進(jìn)落實(shí)最嚴格的水資源管理制度，節約保護水資源。根據資源稅費改革的總體安排，2016年我國在河北省開(kāi)始水資源費改稅試點(diǎn)，并于2017年將試點(diǎn)擴大至北京市、天津市、山西省等9省份。目前，水資源費改稅進(jìn)展順利平穩，成效明顯，達到了試點(diǎn)預期目標。試點(diǎn)實(shí)施為全國范圍內推廣水資源費改稅提供了可復制、可推廣的經(jīng)驗和制度體系。

因此，在前期10個(gè)省份試點(diǎn)的基礎上，我國已具備在全國范圍內征收水資源稅的條件，建議全面推行水資源稅征收，從而完成我國水資源有償使用的長(cháng)期改革目標。

堅持問(wèn)題導向，完善城鎮供水價(jià)格形成機制

隨著(zhù)經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展水平的提高、人民生活水平的改善、水資源和水環(huán)境狀況的變化，當前我國城鎮供水價(jià)格改革進(jìn)入了深水區和轉型升級期。

新時(shí)代完善城鎮供水價(jià)格形成機制的關(guān)鍵是建立充分反映供水成本、激勵提升供水質(zhì)量的價(jià)格形成和動(dòng)態(tài)調整機制。目前，我國很多城市自來(lái)水價(jià)格存在調整滯后、水價(jià)與成本倒掛的問(wèn)題，破解這些問(wèn)題的關(guān)鍵是建立價(jià)格動(dòng)態(tài)調整機制，實(shí)現水價(jià)調整的制度化。同時(shí)，價(jià)格調整應激勵企業(yè)挖潛增效、優(yōu)化服務(wù)。城鎮供水價(jià)格的調整目標是居民用水價(jià)格應調整至不低于成本水平，非居民用水價(jià)格調整至補充成本并合理盈利水平，從而保證城鎮供水水量和水質(zhì)安全，促進(jìn)企業(yè)逐步改善和提高服務(wù)水平，實(shí)現供水企業(yè)和行業(yè)的良性運行和可持續發(fā)展，并逐步滿(mǎn)足人民群眾對良好的供水水質(zhì)和服務(wù)的要求。同時(shí)應全面推行城鎮非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度，科學(xué)制定用水定額并根據技術(shù)進(jìn)步狀況及時(shí)調整，合理確定分檔水量和加價(jià)標準。對于水資源短缺地區，較低的水資源和水環(huán)境承載能力以及相應的高稀缺性要求從緊制定或修訂用水定額，提高加價(jià)標準。對于“兩高一?！钡刃袠I(yè)應實(shí)行更高的加價(jià)標準，以全面反映其環(huán)境污染成本，加快淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構轉型和升級。

總結經(jīng)驗，繼續推進(jìn)農業(yè)水價(jià)綜合改革

農業(yè)水價(jià)綜合改革是一項系統和長(cháng)期的任務(wù)，涉及面廣。當前，應切實(shí)把農業(yè)水價(jià)綜合改革作為農業(yè)節水工作的“牛鼻子”來(lái)抓，堅持問(wèn)題導向與目標導向相結合，總結經(jīng)驗和教訓，繼續推進(jìn)農業(yè)水價(jià)綜合改革。一是因地制宜設計改革方案。統籌考慮當地水資源條件、種植結構、耕作方式、經(jīng)濟發(fā)展水平、用水習慣等因素，積極探索創(chuàng )新，形成適合本地實(shí)際的改革模式。合理細化計量單元，按照經(jīng)濟適用的原則配備計量設施。因地制宜選擇農民用水合作組織管理、水管單位專(zhuān)業(yè)化管理、購買(mǎi)社會(huì )化服務(wù)等模式，建立健全農田灌排設施管護體制機制。根據本地水資源稟賦，合理制定和適時(shí)修訂農業(yè)用水定額，引導農民科學(xué)灌溉。抓緊制定水價(jià)調整方案，合理把握調價(jià)幅度和節奏。多渠道、多方式落實(shí)資金，特別是要加強對現有財政補貼、項目資金的整合與統籌使用，鼓勵將獎補資金支出納入財政預算。靈活應用節水獎勵方式，如現金返還、水權回購等形式，調動(dòng)用水戶(hù)節水積極性。

二是協(xié)同配套推進(jìn)改革。要堅持“先建機制、后建工程”，以水價(jià)機制為核心，以獎補機制為保障，以工程和計量設施建設為硬件基礎，以“總量控制、定額管理”為制度基礎，以工程管護機制為重要依托，統籌推進(jìn)農業(yè)水價(jià)綜合改革，形成促進(jìn)農業(yè)節水的政策合力。

推進(jìn)污水處理服務(wù)費形成市場(chǎng)化，完善污水處理收費政策

一是推進(jìn)建立城鎮污水處理費動(dòng)態(tài)調整機制。按照補償污水處理和污泥處置設施運營(yíng)成本并合理盈利的原則，制定污水處理費標準，并依據定期評估結果動(dòng)態(tài)調整。污水處理費征收標準應覆蓋成本，包括直接和間接成本，并與滿(mǎn)足當地受納水體要求的出水水質(zhì)標準相對應。同時(shí)，污水處理費征收標準應包括合理利潤，吸引優(yōu)質(zhì)社會(huì )資本和服務(wù)商進(jìn)入污水處理領(lǐng)域，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。二是正確處理城鎮污水處理費征收與財政補貼間的關(guān)系。城鎮污水處理費用應堅持收費為主、公共財政補貼為輔的原則，合理劃分收費財政補貼的權責界線(xiàn)。公共財政主要負擔公共屬性強的污水收集和輸送管網(wǎng)建設運營(yíng)成本。三是積極探索建立污水處理農戶(hù)付費制度。在已建成污水集中處理設施的農村地區，綜合考慮村集體經(jīng)濟狀況、農戶(hù)承受能力、污水處理成本等因素，探索建立農戶(hù)付費制度，合理確定付費標準。在農村開(kāi)征污水處理費，可適當補充農村污染治理資金，強化村民環(huán)境衛生意識，提升村民參與人居環(huán)境整治的自覺(jué)性、積極性、主動(dòng)性。

建立有利于再生水利用的價(jià)格政策

通過(guò)價(jià)格措施落實(shí)節水優(yōu)先方針。隨著(zhù)一些地區的新鮮水資源利用量接近總量控制指標，推進(jìn)再生水利用既開(kāi)辟了城市用水的“第二水源”，又有效減輕了污染物排放對生態(tài)和環(huán)境的影響。促進(jìn)再生水利用的關(guān)鍵政策手段是建立有利于再生水利用的價(jià)格政策，按照與自來(lái)水保持競爭優(yōu)勢的原則確定再生水價(jià)格;建立靈活的定價(jià)政策，具備條件的可以協(xié)商定價(jià)，并可探索實(shí)行累退價(jià)格機制，從而大幅度提高再生水的價(jià)格優(yōu)勢。