近年來(lái)，我國接連發(fā)生的供水安全事件已成為社會(huì )關(guān)注的焦點(diǎn)。溫家寶總理在2009年以來(lái)連續做出批示，要求抓緊規劃和解決城市供水水質(zhì)問(wèn)題，隨后，住建部將其落實(shí)到加快凈水廠(chǎng)工藝改造、管網(wǎng)改造和降低漏損三個(gè)方面。在各省申報基礎上，住建部匯總并提出了資金達1千多億的水廠(chǎng)管網(wǎng)改造和加強水質(zhì)監督監測的投資計劃。

人們不禁會(huì )問(wèn)，關(guān)系國計民生的城市供水一直都是市政公用事業(yè)中排在第一位的重要組成部分，幾十年發(fā)展下來(lái)，為什么會(huì )有這么大的投資欠賬？這些欠賬如果真實(shí)存在，其產(chǎn)生的深刻原因是什么？

一、供水服務(wù)是最基本的市政公共服務(wù)

在我國，城市供水屬于地方城市政府負責的市政公用事業(yè)，在經(jīng)營(yíng)層面，供水服務(wù)則是具有自然壟斷屬性的公共服務(wù)。供水服務(wù)是每個(gè)城市不可或缺的、最基本的公共服務(wù)，它關(guān)系城市發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展，也關(guān)系民生。因此，將城市供水作為基礎性公共服務(wù)也成為國際慣例。

我國的有關(guān)法規，以及各有關(guān)部委、地方政府出臺的規章和政策，都是把供水排在市政公用事業(yè)的第一位。城市供水服務(wù)水平是城市現代化程度的重要標志，是城市可持續發(fā)展的有力保障，城市良好的水質(zhì)和供水服務(wù)所帶來(lái)的整個(gè)城市的競爭力的提高和經(jīng)濟的發(fā)展，使得城市所有居民都能夠受益。供水因此成為地方政府的首要責任之一，一旦城市供水出現問(wèn)題，地方行政首長(cháng)會(huì )被首先問(wèn)責。

二、供水服務(wù)所面臨的投資需求

然而，這樣一種重要的公共服務(wù)領(lǐng)域，卻存在巨大投資缺口。

首先，中國人均淡水資源貧乏。據世界銀行統計，我國人均水資源量?jì)H為世界人均的四分之一，有7 個(gè)省、自治區的人均水資源量低于國際標準規定的生存的起碼要求（1000m³/人）。¹ 正是由于我國水資源總量稀缺，各地都在“搶占”水資源，在為長(cháng)遠發(fā)展做準備，造成巨大投資增量，如哈爾濱市在松花江危機之后投數十億修建磨盤(pán)山水庫及配套水廠(chǎng)。

第二，隨著(zhù)我國城市化步伐加快，供水需求總量也在不斷提高。近年來(lái)，我國城鎮人口平均每年增長(cháng)接近2000萬(wàn)人，建成區面積平均每年擴大約1800平方公里。²與城市化伴隨而來(lái)的，就是對包括供水在內的基礎設施的要求在增加，新增巨大投入需求。

第三，由于各種污染物的排放，我國飲用水水源水質(zhì)日益惡化，常規水廠(chǎng)的工藝已顯得力不從心；與此同時(shí)，國家提高了飲用水標準。2007年，《生活飲用水衛生標準》（GB5749－2006）強制性國家標準發(fā)布，于2007年7月1日起開(kāi)始分階段實(shí)施，2012年全面施行。原水水質(zhì)惡化和水質(zhì)標準要求提高的雙面夾擊，使幾千座水廠(chǎng)和管網(wǎng)的改造極為迫切，這些無(wú)疑也需要巨額資金投入。

第四，我國供水行業(yè)檢測水平堪憂(yōu)，許多水廠(chǎng)根本沒(méi)有檢測能力。2007年11月，建設部城市供水水質(zhì)監測中心在第三屆國家環(huán)境與健康論壇上道出了供水行業(yè)驚人的檢測現狀：“目前中國660多個(gè)設市城市的3000多家水廠(chǎng)中，能完全執行全部106項檢測的不會(huì )超過(guò)10家；能檢測42個(gè)強制項目的，也只有不到15%；有約51%的供水企業(yè)根本沒(méi)有檢測能力”。雖然，官方公布的水質(zhì)達標率很高，但是，實(shí)際水質(zhì)達標率堪憂(yōu)。

三、 迷失的中國城市供水

自從1998年發(fā)布了《城市供水價(jià)格管理辦法》，供水服務(wù)就走上了一條迷失之路，如今城市供水已經(jīng)在政府投資系列中迷失多年。

供水，如此重要的領(lǐng)域，面對如此巨大的投資需求，雖然城市供水保留在市政公用事業(yè)中第一的排名，但是十多年來(lái)，政府財政投資基本歸零，無(wú)論是中央財政還是地方財政。

2008年11月中央政府出臺的“4萬(wàn)億”投資計劃，有“節能環(huán)保和生態(tài)建設，技術(shù)改造與科技創(chuàng )新，鐵路、高速公路、農田水利等重點(diǎn)基礎設施建設”，但是唯獨沒(méi)有涉及供水。³在即將制定的政府投資性“十二五”規劃里，供水設施也難有位置，政府的投資可能只包括監測費用。最近2年多來(lái)，國家出臺的一系列投資規劃，對污水處理、垃圾處理都有所考慮，唯獨供水只做發(fā)展行業(yè)規劃和水質(zhì)目標規劃，不做政府投資規劃。

從投資層面我們看到，政府沒(méi)有把供水服務(wù)當作自己的一種責任，把供水服務(wù)當“商品房”來(lái)對待，沒(méi)有把它當作“政策性住房”。

對于供水事業(yè)、供水服務(wù)的發(fā)展，各方都寄希望于水價(jià)，政府財政不愿負擔。供水全成本和收益在1998年隨著(zhù)《城市供水價(jià)格管理辦法》從政府責任中進(jìn)入了水價(jià)，各種引水工程的費用在2004年隨著(zhù)《水利工程供水價(jià)格管理辦法》從政府責任中進(jìn)入了水價(jià)，水資源總量稀缺而產(chǎn)生的水資源費也全面進(jìn)入水價(jià)。

但是，社會(huì )對水價(jià)支付意愿和支付能力都面臨考驗。在財稅體制不健全的背景下，社會(huì )不愿意支付水價(jià)的意愿快速上漲。當前，由于原水的污染和社會(huì )對服務(wù)要求的提升，供水行業(yè)總體處于經(jīng)營(yíng)成本持續上升和水價(jià)調整困難的雙重煎熬之中。雖然2009年以來(lái)，許多城市實(shí)現了水價(jià)上調，也是在重重爭議和民眾的反對聲中進(jìn)行的，政府和供水企業(yè)都陷于被動(dòng)狀態(tài)。水價(jià)相比其他方面的關(guān)系民生的產(chǎn)品價(jià)格來(lái)說(shuō)，所占可支配收入的比例在1-2%的范圍內，調漲的影響并不是最大的，為什么非議眾多呢？表面上的原因就是供水企業(yè)的合理成本識別困難，而根本原因卻是政府投資責任缺失，因此簡(jiǎn)單求助于水價(jià)，造成社會(huì )與供水企業(yè)矛盾加劇。⁴

面對因為社會(huì )發(fā)展、水資源短缺和環(huán)境污染等復合因素所造成的巨大供水投資需求，僅僅靠水價(jià)不能滿(mǎn)足供水行業(yè)的投資和運營(yíng)成本需求。另外，各地自來(lái)水資產(chǎn)的簡(jiǎn)單變賣(mài)，更是雪上加霜——財政不僅不投資了，地方政府還在變賣(mài)水務(wù)資產(chǎn)，以填補城市發(fā)展的其他資金漏洞。而每次變賣(mài)都要產(chǎn)生一些資產(chǎn)代價(jià)留給水價(jià)，將壓力推給未來(lái)的水價(jià)，這不僅是政府投資的缺位，更是對供水服務(wù)的不負責任。

供水行業(yè)最近十年的畸形發(fā)展已經(jīng)是在透支未來(lái)，大量透支使許多城市在自來(lái)水公司財務(wù)上已經(jīng)無(wú)以為繼：自來(lái)水公司大部分負債高，收益率低，可持續能力差。因此，現在盤(pán)點(diǎn)下來(lái)投資窟窿有千億之多并不奇怪，也是窟窿還更大。

四、迷失的原因分析

供水公共服務(wù)的責任迷失絕非偶然。其首要原因是由于對《城市供水價(jià)格管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）的誤讀。1998年，由當時(shí)的國家計委和建設部聯(lián)合出臺的《辦法》中規定：制定城市供水價(jià)格應遵循補償成本、合理收益、節約用水、公平負擔的原則。辦法沒(méi)有強調卻也沒(méi)有否定在價(jià)格不能到位的情況下的政府所肩負的投資責任。對這個(gè)辦法的普遍誤讀為實(shí)施價(jià)格管理辦法后，政府投資予以免責，而這種誤讀斷絕了財政資金的輸血管。事實(shí)上《辦法》所規定的價(jià)格形成機制至今也沒(méi)有理順，也就是說(shuō)，《辦法》一方面斷絕了政府的財政投資，另一方面，在各方制約之下，水價(jià)也根本就沒(méi)有能夠跟上填補投資缺口。這條迷失之路一走12年。

這種對《辦法》的誤讀在城市化快速發(fā)展，地方政府普遍缺錢(qián)的背景下，似乎是必然。有些相似的例子是：同樣是1998年啟動(dòng)的住宅改革，政府將住房完全推向市場(chǎng)，免除政府的投資責任。事實(shí)上，10年后政府發(fā)現，即便是住宅商品化了，政府仍然有義務(wù)對關(guān)系民生的政策性住房予以補貼。

其次，個(gè)別供水項目的資產(chǎn)溢價(jià)轉讓誤導了政府和行業(yè)。個(gè)別供水市場(chǎng)化項目由于不合理的責任切割，別有用心者將一些政府責任去掉以后，在根本無(wú)法實(shí)施的、卻看似美妙的《辦法》所規定的資產(chǎn)收益率的誤導下，把供水資產(chǎn)包裝成表面看似優(yōu)良的資產(chǎn)，造成水務(wù)投資人競相“溢價(jià)”搶購。這種資產(chǎn)溢價(jià)所造成假象，使政府和社會(huì )誤以為供水行業(yè)僅憑自身經(jīng)營(yíng)就能實(shí)現未來(lái)豐厚收益，更加斷絕了政府財政的輸血通道。事實(shí)上，供水資產(chǎn)溢價(jià)所得實(shí)質(zhì)上是政府用其他資產(chǎn)、收益或者價(jià)格承諾交換所得。⁵

第三，中央政府財政的轉移支付在供水上同樣缺位。轉移支付政策是由于中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區域之間的橫向不平衡而產(chǎn)生和發(fā)展的，是國家為了實(shí)現區域間各項社會(huì )經(jīng)濟事業(yè)的協(xié)調發(fā)展而采取的財政政策。財政轉移支付的目的是使貧困地區能夠達到全國性基本公共服務(wù)水準，即全國基本公共服務(wù)標準均等化，這一標準是全國公共服務(wù)和公共投資的最低標志。但是，既然，中央政府已經(jīng)將供水從公共服務(wù)領(lǐng)域剔除，并根據《城市供水價(jià)格管理辦法》認定供水的性質(zhì)是從價(jià)的，從而中央政府財政轉移支付在供水領(lǐng)域的投資通道也被堵上了。

五、迷失之下可能產(chǎn)生的威脅

《生活飲用水衛生標準》最遲于2012年7月1日全面實(shí)施。而中國城市供水迷失可能產(chǎn)生的威脅，最讓人擔憂(yōu)的是水質(zhì)的安全性威脅，2012年新標準的實(shí)施可能落空。因為標準落到實(shí)處，難的不僅僅是工藝技術(shù)問(wèn)題，還有設施改造的投資問(wèn)題，有了投資還需要有足夠的時(shí)間去實(shí)施，其后，供水成本也會(huì )隨之上升，如果這些成本完全進(jìn)入價(jià)格，水價(jià)格上漲壓力也會(huì )增大。

另外，提高水質(zhì)檢測能力和監管水平與改造供水設施同樣重要，也是施行新水質(zhì)標準必須同步完成的重要任務(wù)。然而，目前我國大多數供水企業(yè)的水質(zhì)檢測能力欠賬太大，各供水企業(yè)在資金緊張的背景下，首先砍掉的是檢測成本。

更為嚴峻的形勢是，在這種繼續迷失的趨勢下，部分自來(lái)水公司可能經(jīng)濟上無(wú)以為繼，從而降低服務(wù)質(zhì)量，最終損害的是公眾的利益。同時(shí)，城市供水失去外部輸血的情況下，設施能力可能發(fā)展不足，難以應對高速的城市化，不能滿(mǎn)足城市發(fā)展需要。

六、路在何方？

好比曾經(jīng)迷失的住房改革，艱難地逐步回歸政府責任，對于城市供水而言，現在落實(shí)政府責任仍然不晚。

首先，供水服務(wù)的公司經(jīng)營(yíng)模式國際通行，且行之有效，但是這不意味免除政府責任。中國需要在法律層面上明確供水服務(wù)的公共品屬性，明確政府在供水服務(wù)中的必然責任，地方政府是供水服務(wù)當仁不讓的第一責任人。

其次，推進(jìn)供水資產(chǎn)與運營(yíng)服務(wù)的分離，讓供水設施投資在財政列支中重新開(kāi)戶(hù)，就像把“政策性住房”再次在政府財政支出中開(kāi)戶(hù)一樣，如果價(jià)格不能覆蓋成本，政府財政必須出手充分保證基本供水服務(wù)的投資要求。

第三，堅決繼續在供水運營(yíng)服務(wù)環(huán)節引入市場(chǎng)機制以約束供水服務(wù)成本，切忌非此即彼，避免一但強調政府責任就施行政府壟斷經(jīng)營(yíng)，應以市場(chǎng)機制不斷提高服務(wù)效率。

第四，公眾水價(jià)至少覆蓋全運營(yíng)服務(wù)成本，而政府投資至少需要覆蓋管網(wǎng)和水源工程，也就是說(shuō)戰略性調水工程、水源保障工程以及管網(wǎng)改造的投資不應完全進(jìn)入末端價(jià)格，水廠(chǎng)設施的投資回報可以根據各地財政情況和公眾支付意愿酌情選擇。

第五，盡快修改《城市供水價(jià)格管理辦法》和《水利工程供水價(jià)格管理辦法》，使其成為真正適用的制度，并適應強化供水服務(wù)的公共服務(wù)特性的需要。

第六，各級國資委應將政府財政投資建設的供水資產(chǎn)納入非經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)范圍之內，停止非經(jīng)營(yíng)性供水資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性轉讓?zhuān)Ｖ贡P(pán)活非經(jīng)營(yíng)性供水資產(chǎn)，禁止地方政府通過(guò)出讓非經(jīng)營(yíng)水務(wù)資產(chǎn)等方式逃避政府責任，加劇水價(jià)壓力。

一點(diǎn)期望

作為城市供水的行業(yè)主管部門(mén)，住建部對于供水公共服務(wù)責任的迷失應該承擔責任。目前，住建部反思之后所提出的供水行業(yè)投資規劃，是公共服務(wù)責任回歸的開(kāi)始，期望這種回歸能夠得到國務(wù)院其他綜合部門(mén)的共識。